社会公益型保护地

自然保护地是指为了实现自然资源和相关生态系统服务、文化价值的长久保护,通过法律或其他有效途径得到明确界定、许可、投入和管理的特定地理区域。自1956年建立第一个自然保护区起，中国已基本建成了包含多种类型的自然保护地体系，占国土面积的18%以上。然而长期以来，我国在自然保护中实行的基本是“抢救式保护”的策略，缺乏顶层设计和科学系统的规划，注重数量和面积的扩张、忽视质量和管理能力的提升，与中国巨大的自然保护需求相比，现有的保护地体系无论从对具有重要生物多样性保护价值和生态服务功能的区域覆盖程度上，还是从现有保护地的管理有效性上，都还存在很大空缺。

随着全球保护地数量的快速增长，除了传统的由政府部门管理的自然保护地外，逐渐涌现出由当地社区、原住民、商业公司、个人、公益基金会、研究机构乃至宗教组织等政府以外力量建立与管理的保护地，同时这些利益相关方也越来越多地参与到政府管理的自然保护地的决策过程中。为了认可多样化的治理主体，促进提升保护地的良好治理，2013年IUCN出版指南，将自然保护地根据治理类型划分为政府治理、共同治理、公益治理和社区治理四种类型。公益治理的自然保护地在国际上有着悠久的历史，近年来其数量、面积、类型和参与的组织都呈现快速增加的趋势。在美国，有超过几千家土地信托组织（Land Trust），管理着超过美国国土面积2.4%的保护地。在非洲，也有众多的国家公园，由政府委托给公益组织管理，弥补政府资金不足。

随着中国经济的飞速发展和社会的不断发展，出现了大量的公益基金会和自然保护爱好与关注者。中国目前已经建立了超过7000家基金会，每年公益捐赠资金超过千亿元，另外还出现了大批在一线从事自然保护的专业民间机构，他们都有可能参与到自然保护地体系建设中，在政府的授权和监督下建立和管理保护地。同时，我国自2008年起陆续出台了一系列有利于社会力量参与自然保护的政策，尤其是2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，标志着我国自然保护地进入全面深化改革的新阶段。《指导意见》强调了自然保护地建设“多方参与”的基本原则，明确指出要“探索公益治理、社区治理、共同治理等保护方式”，为社会力量参与建设和管理自然保护地提供了较大的政策空间。

社会公益型保护地就是为了填补现有保护地体系的空缺，补充已有保护地在资金、技术和人力的不足，而探索的一种政府监督、民间参与新型保护地模式。和政府管理的保护地相比，公益保护地更加灵活，在政府无法开展保护工作的地区，可以成为很好的补充手段。它不仅可以连接和扩大已有保护区，还可将集体土地和个人土地以较低成本纳入到保护地中，为民间力量提供了参与保护工作的机会，也提供了新的保护地资金来源，是对现有自然保护体系的有效补充。

2010年，随着中国集体林权制度改革的全面推进，TNC较早地捕捉到了社会公益资金进入生态保护的契机，将美国的土地信托保护模式引入国内，在与桃花源生态保护基金会（原四川西部自然基金会）的共同推动下，中国首个社会公益型保护地探索在四川省平武县老河沟区域落地。老河沟区域地处岷山-横断山北段生物多样性优先区内，是大熊猫岷山北部种群以及众多伴生珍稀物种的一条重要迁徙通道，主体为老河沟国有林场，未被纳入到任何有法律保障的自然保护地体系内，主要的管护工作依靠“天然林保护工程”的经费开展，只限于最基本的巡山和防火防盗，来自于周边社区的偷猎下套、电鱼毒鱼和林下采集等活动较为普遍。通过与四川省平武县签订为期50年的委托管理协议，桃花源基金会获得了老河沟110平方公里范围内三片林地的长期管理权，自行筹建社会资金全面负责公益保护地的建立、管理和资金投入。在TNC中国的技术支持下，桃花源基金会注册成立“平武县老河沟自然保护中心”，组建本地团队，应用CAP方法以保护对象为重点制订和实施保护计划，在保护地范围内开展长期持续的巡护与监测；在保护地外围社区建立了扩展区，通过建立社区保护地、组建社区巡护队、发展生态友好型产业，推动社区参与保护并从自然保护中受益。

老河沟的管理实践证明，在政府治理的自然保护地范围以外，由社会力量建立、治理和管理社会公益保护地的创新模式在中国是成功可行的，可以成为中国自然保护地体系的一个重要补充。在此之后，TNC中国又陆续在四川乐山八月林县级自然保护区、云南大理鹤庆草海州级自然保护区、上海崇明东滩国家级自然保护区探索了不同形式、不同程度的已建自然保护地委托社会组织管理，逐渐积累形成了一套建立和管理社会公益保护地的操作指南。

2017年11月，为了推动更多社会力量参与到自然保护地建设中，TNC、桃花源基金会等23家公益机构联合发起成立了社会公益自然保护地联盟，旨在配合国家的生态文明建设，聚合公益机构力量，希望通过搭建资金、技术、交流、能力建设平台，建立社会公益自然保护地规范、标准和评估体系，推动公益保护地发展，以期帮助国家有效保护1%国土面积，为建立多元化社会参与的以国家公园为主体的自然保护地体系、填补保护空缺、提高管理有效性、提升管理水平、扩大有效保护面积做出贡献。作为联盟的发起机构和核心成员机构之一，TNC依托丰富的社会公益保护地实践经验，积极参与政策建议与倡导，作为主要作者参与编写了《社会公益自然保护地指南》，2018-2020年连续三年参与《公益保护地名录》的撰写与发布，并在此基础上主持编写出版了《中国环境发展报告（2019-2021）：中国社会公益自然保护地发展的现状与实践》一书，对我国公益保护地的源起、现状、问题挑战、发展机遇与制度需求进行了详细的梳理和阐述，从国际视角回顾了公益保护地在其他国家的发展历程与经验教训，并从实践角度深度解读了10个不同类型的公益保护地，以期为公益保护地制度建设提出相应的政策建议，为公益保护地实践推动提供可资借鉴的经验参考。