© Erika Nortemann/TNC

其实，OECMs这个名词早在十年前就出现在“爱知目标”11的文字表述中：“到2020年，至少有17%的陆地和内陆水域以及10%的海岸和海洋区域，尤其是对于生物多样性和生态系统服务具有特殊意义的重要区域，通过有效而公平管理的、生态上有代表性和相连性好的保护区系统和其他有效的区域保护措施得到保护，并将其纳入更广泛的陆地景观和海洋景观”^[3]。然而，OECMs的概念被提出后，对其的定义和相关的解释及准则却没有太多进展。

经过多方呼吁，直到2015年，IUCN世界保护地委员会（World Commission on Protected Areas, WCPA）成立了专门的OECMs工作组，于2016-2017年先后召开了三次技术研讨会，最终制定并分享了《OECMs认可和报告指南》草案，并经2018年《生物多样性公约》第十四次缔约方大会决议正式通过了OECMs的定义^[4]。2019年11月，根据历次技术研讨会的结果，IUCN OECMs工作组正式发布了《OECMs认定和报告指南》（Recognising and reporting other effective area-based conservation measures）^[5]，同年12月在世界保护地数据库（World Database of Protected Areas，WDPA）中上线了OECMs数据库，以指导各缔约方认可和报告OECMs，作为评估“爱知目标”进展的手段（图1）。

图1：OECMs的发展历程 | TNC绘制

作为达成30х30目标的重要途径，OECMs究竟是指哪些区域，该如何识别呢？它与我们更为熟知的自然保护地又有什么不同？

《生物多样性公约》将OECMs定义为“保护地以外的地理定义地区，对其治理和管理是为了实现生物多样性就地保护的积极、持续的长期成果，并取得相关的生态系统功能和服务，以及在适用情况下实现文化、精神、社会经济价值和其他与当地相关的价值”^[6]。简而言之，自然保护地是以生物多样性保护为主要目标的明确地理空间，而OECMs则是在自然保护地以外的明确地理空间，不一定以生物多样性保护为目标，但实际上发挥了生物多样性保护的长期效果，二者在空间上是不重叠的。换言之，保护地是目标导向的，而OECMs则是结果导向的。如果一个指定的区域被认定为OECMs，就必须满足以下两个基本条件：1）未被认定为自然保护地，2）实现了生物多样性就地保护的长期成果（图2）。

图2：OECMs与PA的区别和联系 | 译自《OECMs认可和报告指南》

OECMs可能具备许多不同的管理目标，比如经济作物的种植或精神文化的传承。在这些目标中，生物多样性保护可能作为首要或次要目标，也可能仅仅是管理的附属结果。

根据生物多样性保护在管理目标中的重要性不同，OECMs也可以被分为以下三种类型（图3）：

• 辅助保护（Ancillary Conservation）是指生物多样性保护并非该区域的管理目标，而是作为其他目标管理结果的副产品，例如苏格兰的斯卡帕湾（Scapa Flow）是一个战争遗迹纪念地，但却有效保护了海洋生物多样性；

  
  

• 次级保护（Secondary Conservation）是指生物多样性保护是该区域的次要目标，例如为了保护水源而对水源集水区进行的保护，或是在城市中为了满足公众游憩需求而建立，但面积足够大且自然程度能够满足就地保护目标的城市公园；

  
  

• 主要保护（Primary Conservation）则有些特殊，这些区域以生物多样性保护为主要目标，从特征上完全符合自然保护地的定义，但由于种种原因没有被认定为自然保护地，例如一些社区保护地（Territories and Areas Conserved by Indigenous Peoples and Local Communities，ICCA）不愿意将该区域认定为保护地，或是一些未能被国家立法认定为保护地的由私营部门管理的区域。这些主要保护类型的OECMs一旦得到了政府部门或者治理主体的正式认可，就应当被划入PA的范畴。

图3：OECMs的三种类型及其与PA的关系 | 改自：OECMs培训教材^[7]

在实际的保护工作中，OECMs与其他类型的基于区域的保护措施（Area-based Conservation Measures）相互结合，相互连通，形成受保护区域的网络。当前国际社会主要认可的基于区域的保护措施和概念主要包括：狭义的自然保护地（PA），社区保护地（ICCA），私有保护地（Privately Protected Areas，PPA）等。OECMs的定义与这些区域皆有相近或重合之处。概括来说，OECMs不包括PA和PPA，但可能包括ICCA（图4）。

私有保护地（PPA）被IUCN定义为私人治理（private governance）类型的自然保护地，由个人、非政府组织（NGO）、企业、大学、宗教机构等政府以外群体建立和管理，包含在自然保护地范畴内，因此OECMs不能包括PPA所在的区域^[8]。

而OECMs与社区保护地ICCA则有着紧密的联系。一些ICCA可能被认定为PA，一些ICCA可能被认定为OECMs，有些可能两者都不是^[9]。ICCA注重保护原住民的传统文化，并认可原住民社区在自然资源管理中的主导地位。在许多原住民的文化中与自然和谐相处是重要的组成部分。因此，在这些地区的管理中，文化、历史和社会价值与自然和保护自然是不可分割的。OECMs除了实现长期的生物多样性保护成果，也同时带来长期的经济和文化效益，并鼓励原住民的积极参与。

图4：OECMs与相关概念关系示意图 | TNC制图

为了确保OECMs的认定符合标准，IUCN世界保护地委员会（WCPA）开发了一个四项筛选工具（Screening tool），制订了四项判定标准^[10]：

1. 确保该区域尚未被设立为保护地。潜在的OECMs不选取已被设立为海洋、淡水或陆地保护地的区域。

   
   

2. 确保该区域具有符合OECMs定义的基本特征：1）该区域必须是一个地理上确定的空间；2）该区域长期处于被管理与维护的状态，其治理、目标和管理与生物多样性保护的需求相关；3）该区域提供了有效的生物多样性保护，具有完善的生态系统功能；4）该区域没有严重破坏环境的活动，对生物多样性有威胁的活动将得到及时治理。

   
   

3. 确保保护成果能长期持续。OECMs的管理应取得长期的保护成果。因此，OECMs所在的区域必须包含重要的生物多样性价值。该区域的管理应通过法律或其他有效手段，实现或预期实现长期、积极和有效的就地生物多样性保护。

   
   

4. 确保该区域是以就地保护（爱知目标11）为重心，而不是可持续资源利用。

经过判定，满足这四项标准的区域会被考虑成为潜在的OECMs。而每个潜在的OECMs要想被最终认定为OECMs，还需要根据IUCN于2020年发布的“评估认定方案（草案）”^[11]进行更为详细的评估。

首先需要举办利益相关方会议确认该区域治理主体及利益相关方对申请认定为OECMs的知情及同意，一旦获得了治理主体的同意，该区域就会成为候选OECMs。随后则需要组建专家评定小组，根据OECMs定义中的核心特征（地理范围明确且不是保护地、治理状态、管理状态、生物多样性价值、保护成效、附加价值）进行评定，最后给出该区域是否可以被认定为OECMs的结论（图5）。

目前这套评估工具已经应用在南非^[12]和加拿大^[13]等国家的OECMs评估和认定中，并在应用过程中不断更新和完善。

图5：OECMs认定流程 | TNC制图

2019年12月，根据OECMs认定和报告指南，世界保护地数据库（WDPA）也新增了OECMs数据库，鼓励各国主动报告OECMs认定进展^[14]。根据2021年5月发布的《2020保护地球报告》显示，自2019年首次记录到OECMs到报告发布，全球的OECMs增加了160万平方公里，其中130万平方公里为陆地保护面积，30万平方公里为海域保护面积^[15]。截至2021年10月WD-OECM最新发布的数据，已有7个国家报告了669个OECMs信息，占陆地面积的1.07%和海洋面积的0.09%（图6）^[16]。

图6：WDPA和WD-OECM更新的保护地和OECMs的全球分布（2021年10月）

© Bryan Evans

为了实现爱知目标11的海洋部分，加拿大政府建立了许多不同类型的海洋保护地，例如渔业和海洋部建立的海洋法案保护区、公园管理局建立的国家公园和国家海洋保护区、环境和气候变化局建立的国家野生动物区和候鸟保护区。尽管保护地面积不断增加，但近年来加拿大在海洋保护方面的进展一直很缓慢。

2015年，加拿大总理发布了一份公开授权信，重申加拿大对“到2020年实现对加拿大10%海洋领土的保护”目标承诺，并设定到2017年保护5%海洋领土的新中期目标。为了达成这一目标，加拿大渔业和海洋部制定了一个五点计划，其中一点即推动OECMs的发展。

加拿大是最早开始探讨OECMs定义和认定标准的国家，早在2013年加拿大生态地区委员会（Canadian Council on Ecological Area）就定义了OECMs的五个关键特征并草拟了一个包含三个步骤的决策筛选工具^[17]。在五点计划出台后，加拿大渔业和海洋部进一步制订了认定海洋OECMs的指南，其中明确要求被认定为OECMs的区域需要包含一个对具有区域重要性的物种或对生物多样性具有重要价值的栖息地保护管理目标^[18]。根据加拿大政府公布的数据，截至2019年4月，加拿大境内共有34个海洋OECMs，也被统称为海洋庇护所，覆盖面积28.3万平方公里，占加拿大海洋面积的4.93%，将受保护海洋面积提升至了13.79%^[19]。

图7：鲑鱼迁徙群岛湾的地理位置 | 来源：Canada.ca

鲑鱼迁徙群岛湾禁渔区（Bay of Islands Salmon Migration Closure）就是其中一个典型。该地区位于加拿大纽芬兰与拉布拉多省，是大西洋鲑鱼重要的洄游区，面积约为218平方公里（图7）。作为大西洋鲑鱼的重要栖息地，鲑鱼迁徙群岛湾并没有被政府设立为海洋保护地，而是通过OECMs的方式将其管理目标确立为保护大西洋鲑鱼的洄游及栖息地，而采用的管理措施是禁止使用定置渔具的远洋渔业，并对当地三文鱼养殖加强管理，以防止养殖三文鱼对野生群体造成基因污染。管理措施的实施主要依靠当地政府与NGO，但与当地渔业企业也有着紧密的合作。在这些措施的开展下，大西洋鲑鱼有效栖息地的面积增加，种群下降的速度也逐年放缓。

Donald等人于2019年对10个国家的潜在OECMs与IUCN所识别的生物多样性重要区域（Key Biodiversity Areas，KBA）的空间关系开展了一项评估，发现在全球740个完全没有被已有保护地覆盖的KBA中，有76.5%包含了一个或几个潜在OECMs，充分证明了OECMs可以帮助扩张保护生物多样性的有效区域，填补保护空缺，提升受保护区域的生态代表性。加拿大的海洋保护案例也展示了OECMs对于海洋保护地（MPA）的补充作用。通过认可这些不是出于保护目标建立管理却能带来保护结果的地区，可以为生物多样性保护赋予新的定义。此外，OECMs还可以将已有的自然保护地连接起来，增强保护地网络的连通性，面对快速变化的社会环境，共同作用以支持区域内的生态系统过程和气候韧性。

同时，在实施保护措施中，以生物多样性为核心的目标常常与和不断增长的社会和经济发展的需求相矛盾。要想大幅提升全球受保护区域的面积，完全依靠建立自然保护地的单一手段将面临着政治、经济和社会发展的多重挑战，一味追求划定更大范围的保护地也经常被诟病会损害原住民和当地社区的生存权益，影响公平性。因此，2020后生物多样性目标的实现更需要与社会经济发展双赢的有效的就地保护措施。与自然保护地的模式相比，OECMs更贴合当地发展的情况，很多时候依赖于原住民的传统文化和习惯实现对于自然资源的可持续利用和土地的有效管理，能够保障民生，节约成本。

© Kevin Arnold

但是OECMs在2020后的实施与发展仍面临着许多挑战，首当其冲就是对OECMs的评估、认定和报告。由于OECMs是基于长期持续的保护成果进行认定，对认定过程提出了更高的要求。如果认定了不符合OECMs定义和核心特征的区域，或认定后当地政府未能按照认定和报告指南的要求执行，都可能影响生物多样性的保护成果。Alves-Pinto等人还指出，由于缺乏监测工具、不同区域间的治理差异、缺乏监管资金这三个主要原因，OECMs的监管也将面临极大挑战。此外，由于对实现2020年后生物保护多样性框架的迫切需求，各国在建立PA和识别OECMs时，可能将优先选择见效快、成本低的区域。对于还需要进一步研究，但可以为现有的生物多样性保护网络提供更多附加功能的区域，可能得不到足够重视^[20]。

© Mian Rizwan /TNC Photo Contest 2019

尽管仍有诸多挑战，但如《昆明宣言》所承诺的“制定、通过和实施一个有效的2020年后全球生物多样性框架，以扭转当前生物多样性丧失趋势”，我们需要一切可能有效的手段来实现一个兼具雄心与务实的2020后生物多样性目标，OECMs无疑将是其中推动30х30目标达成的必备保护工具。

今年7月份在Nature上发表的一篇评论为进一步推动OECMs勾勒出了五个建议：

1. 加强与多学科背景群体合作对OECMs的保护成果开展监测和评估，以展示OECMs的有效性；

2. OECMs的认定应当强化其现有的地方治理模式，而不是改变它；

3. 为OECMs的认定和报告提供必要的资金并设计多种渠道的资金来源；

4. 需要对就地保护措施的成果评估制定指标并达成共识，而不仅限于面积；

5. 将OECMs纳入除《生物多样性公约》之外的环境条约，如可持续发展目标、气候变化框架公约及国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用协定（BBNJ），以获得更大范围的关注和重视^[21]。